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基层法院审判管理“集约化”模式探析

以审判管理机构设置为视角

作者:蒋晓丽  发布时间:2015-04-14 09:52:01


论文提要:

审判管理,是指运用计划、组织、指挥、协调和制约等方法,对审判工作各个环节进行科学管理的活动[1]。虽然审判管理与审判权运行存在的内在逻辑冲突被不少学者及司法界人士所诟病,但经过多年的探索实施,在我国当前内外部司法环境因素制约的条件下,这项制度设置的必要性已得到司法界一致认可。由于审判管理这一新生事物尚处于探索推进阶段,实践中缺乏最高层的具体部署和统一指导,而域外、历史中的相关理论参考也十分有限,致使各地法院对审判管理制度的落实操作不一,对于审判管理的准确定位还认识模糊。特别是在基层法院,审判管理的现实需求更加突出,而法院内部机构设施还存在诸多不合理,审判管理作用的发挥存在更多阻碍。

本文从基层法院审判管理运行现状描述出发,分析当前审判管理主体、管理机构混乱无序的状况严重阻碍了管理工作的有效运行,使审判管理出现权责流失,决策整体性、系统性思维不强,审判管理权威不高等问题,据此提出审判管理层级职权明确下,专门审判管理机构——审管办集约行使审判管理职权的运行模式,提高审管办规格,落实相关机制来保障审判管理高效运行。(全文约7500字)

 

以下正文:

对于审判权的监督立法者偏重于诉讼制度的相互制约,如2012年新修改的民事诉讼法关于检察机关民事诉讼监督权的规定,对于这种设置是否符合司法规律暂不予评价,但他至少体现出了当前审判权外部对于审判权运行进行监督的急切需求,面对这种现状,我们法院内部是否可以化被动为主动,完善审判权运行的内部管理,来应对日益提高的社会公众对司法质量的需求,成为审判权运行监督管理的一种思路。

1999年第一个《人民法院五年改革纲要》颁布,审判管理制度建设开始进入我国法院司法改革的视野,旨在主要通过法院系统内对质效指标的动态管理,回应外部环境日益提高的司法工作质量要求[2]。虽然审判管理与审判权运行的内在逻辑冲突被不少学者及司法界人士所诟病,但经过多年的探索实施,在我国当前内外部司法环境因素的制约下,这项制度设置的必要性得到了司法界一致认可。随后《二五》、《三五》改革纲要都对审判管理制度提出了更加深入、明确的意见,各级法院的重视程度也不断加强。但由于审判管理这一新生事物尚处于探索推进阶段[3],实践中缺乏最高层的具体部署和统一指导,而域外、历史中的相关理论参考也十分有限,因此实践中各地法院对审判管理制度的落实操作不一,对于审判管理的准确定位还认识模糊[4]。到底审判管理机构的职责范围有哪些,管理机构如何设置,如何处理审判管理与审判权之间的关系,这些基本问题的有待回答使制度运行中的各种问题日益凸显,导致当前审判管理效果与制度期待还存在一定差距,审判管理制度的效能没有得到应有的发挥。特别是对于基层法院,审判管理的现实需求更加突出,而法院内部机构设施还存在诸多不合理,所以对基层法院审判管理的运行进行探讨显得更为重要。

一、基层法院审判管理现状阐述

(一)审判管理机制低效运行

随着高层对审判管理制度的日益重视,各地法院积极开展审判管理实践,探索出了如审判流程管理、案件质量考评、绩效指标考核、审判质量分析讲评等一系列的审判管理机制,推广在全国法院系统实施,为现阶段司法质量、效率的提高起到了很好的保障作用。但是由于审判管理制度构架本身并不完善,导致管理机制运行并不理想,没有成为常态化,运行中的问题也越来越明显,并且在现有的制度下难以从根本上克服。

1.流程管理形式化

在审判管理中,案件流程管理是审判质量管理和审判效率管理的基础,是基本的管理项目,确保个案在审理环节中各项重大程序的到位。但是据了解,当前在案件办理中,很多程序的操作都不规范,流程管理机制也没有发挥应有的作用。如案件久审不判、久执不结的现象仍然存在;中止、延期等流程节点被人为的放松监管,办案人员习惯于结案时追补相关文书;拍卖、公告等期间时间计算不准,扣除审限的情形被滥用;结案卷宗拖延归档的现象依然存在。在当前案件管理数字化的形势下,流程管理信息化没有与规范化相对接:数字平台应用程度不高;办案人员参与度、信息录入完整性、准确率都不甚理想;流程监控网上提醒、督促功能形同虚设,一批超期案件依靠事后的“技术处理”……这种种情形显示出当前的流程管理控制存在形式化的现象,监管效果没有很好发挥。

2.管理结果利用不充分

管理的实质目的应是促进被管理对象日益提高,审判管理的目的应是促进审判工作质效一定程度上得到保障与提升,但是当前的审判管理工作,管理结果没有被充分利用,影响了管理作用的发挥。一方面,案件管理与反馈存在一定程度的脱节,如在审判管理中,案件质量评估分析等有效机制没有得以充分利用,发、改案件、问题文书质量结果信息传达范围有限、渠道不顺畅,导致管理结果促进审判人员整体办案质量提升效果不大,同时对办案人员督促、激励作用也不明显。另外,管理主体利用管理结果为领导层提供决策建议的职责也没有得到很好体现,如通过审判运行态势合理建议审判资源优化配置、利用管理结果总结审判经验,发挥指导服务审判的作用没有被有效体现。

(二)办案人员参与懈怠

当前法院的审判管理主要依靠于行政手段实施,院长(主要是分管副院长)、庭长基于行政管理的需要,为保证案件质量,通过审批的形式实施层层把关,这种“个案管理”使得院、庭长压力巨大,且有限的精力在繁重的任务之下,难免使管理质量存在疏漏。另一方面,办案人员参与审判管理的积极性不高,在行政管理体制下,一线办案人员为避免责任,依赖上级监管的心理大量存在,在审判过程中消极自行管理,依赖于汇报、请示,从而放任了自身对案件程序规范、实体质量的责任,给案件质量埋下一些隐患。而当前,司法改革过程中各种新机制的推行,如案件流程管理依托的信息系统的应用,一定程度上额外增加了办案人员工作量,使得他们存在一定的抵触心理,参与懈怠,出现信息录入随意、拖延的消极行为。

(三)司法满意度未明显提升

审判管理制度被提出的初始动因是转型时期社会对司法的空前渴望与法院“案多人少”矛盾下,司法公正、高效的价值保证。因此审判管理初始目的是否实现,也是考量管理成效的标准之一。近年来,全国法院结案数量与法官人均结案数不断攀升(如图 1),法官个人绩效考核起到的作用是不言而喻的,审判管理在司法效率的推进上起到了很好的作用。但是在公正层面上,当事人对司法的满意度却并未随着审判管理制度的推进与日俱增,如表1所示,从1999年审判管理制度提出开始,实施到2011年,全国法院民事案件在调撤率上升的同时,一审裁判息诉率却有所下降,上诉率也不断增高,虽然息诉率与上诉率并不能够完全作为反映案件结果公正度的指标,但是一定程度上能反映出公众对案件在办理过程中对司法质量的切身感受。另一方面,近年来层出不穷的司法瑕疵、问题判决书的报道也反映出司法质量的不容乐观。

1 2007年至2011年全国法院结案件数及法官人均结案数

(注:数据来源于《中国法律年鉴》、《最高人民法院公报》)

 

1 1999年至2011年全国法院民事案件部分指标数据

年份

调撤率(%

上诉率(%

一审裁判息诉率(%

1999

61.47

18.96

93.25

2000

57.64

19.43

92.39

2001

55.23

19.61

91.85

2002

50.29

18.94

91.77

2003

50.64

19.78

91.59

2004

52.66

21.59

91.20

2005

54.25

22.78

90.95

2006

55.06

23.47

90.66

2007

56.18

23.58

90.91

2008

58.56

26.79

90.24

2009

61.98

30.05

89.67

2010

65.29

30.28

90.45

2011

67.26

30.41

91.23

(注:数据来源于《中国法律年鉴》、《最高人民法院公报》,为民事一审指标数据)

二、审判管理运行桎梏:交叉混合的无序管理环境

如前所述,审判管理的低效运行并非由于机制不完善,而是因审判管理制度构架本身存在的一些问题所致。笔者认为其中审判管理权权属不清,处于多层、多头交叉混合的无序环境之中,是一项重要原因。

(一)多层管理主体——审判管理权责在分权过程中或流失或缺乏系统性

在我国当前的法院管理结构中,行政管理与审判管理并未进行区分,各审判业务庭的庭长、分管副院长行使行政职责的同时,还承担着审判管理的职责。并且在当前专门审判管理部门地位不高、职权不明的现状下,院、庭长基本成为了业务部门审判管理的主要力量,负担着审判流程管理、案件质量、审判资源配置、审判经验总结、审判技能提升、对外协调等所有与本庭相关的审判管理的职责。而在审判管理部门、庭长、分管副院长各层级之间,对于各自管理权责的分配,如案件质量的责任、审判经验总结、技能提升、对外协调等职责都是十分模糊的,所以各层级之间容易出现相互推诿、依赖的心理,使部分管理职责在无形中流失。

并且,在当前的审判权行使模式下,大多数法院的分管副院长、庭长都有对裁判文书审批的职责,这样的“个案管理”任务下,他们对审判质量进行系统的“大管理”、对审判管理展开宏观思考的精力势必会十分有限,审判管理经验总结、决策建议提供等管理权的行使被荒废。

(二)多头管理机构——审判管理职能分散行使致管理整体性不强、协调不易

从具有审判管理职责的部门来看,随着《二五》改革纲要将审判管理制度作为一项独立的任务提出[5],全国各级法院不少都成立了审判管理办公室(以下简称“审管办”)作为专门的审判管理机构(见表2)。但是,在基层法院,无论是否设立了审管办,从现实状况来看,审判管理职责仍被多个部门分散行使,如各业务庭室的分管副院长、庭长承担着具体案件扣除、延长审限的审批、监督,与其他部门进行工作衔接协调;办公室承担卷宗归档,督办、督查案件管理;研究室承担审判经验总结、审判工作情况反映、审判决策建议等等。这种多部门分散行使审判管理职权的结果就是,基层法院的审管办仅成了案件质量评查分析、指标数据统计的一个部门,管理权的行使十分有限。而分散行使部分审判管理权的部门或个人,通常还承担着其他行政工作,部分部门还完全脱离审判工作实务,使得管理精力、能力受到限制。另外,在现在的法院机构设置模式下,分散在不同部门的管理权,分属不同院领导主管,导致管理过程中跨度太大、协调关节过多,影响管理职能的积极履行,也对管理决策的整体性思维产生影响。这种设置现状与《二五》改革纲要将审判管理制度与法院其他管理制度相区分的要求还存在差距。

2 全国法院专门审判管理机构设立情况

法院级别

设专门审判管理机构法院(个)

占同级法院比例

高级法院

31

96.88%

中、基层法院

1369

39.90%

(注:数据来源于法办[2011]486号《最高人民法院办公厅印发<关于全国法院贯彻落实全国大法官专题研讨班和全国法院审判管理工作座谈会精神的报告>的通知》)

(三)层级行政管理主导下管理机制作用发挥有限

在基层法院各审判管理部门分散行使管理权导致管理效果不理想的状况下,出于内在管理需求的确实存在,各审判业务部门分管副院长、庭长、审判人员垂直而下的层级管理担当起了审判管理的主导,但如前所述,审判管理是一项多方面的工作,行政领导很难有精力顾全所有,而且这种行政管理方式也会习惯于以施令代替制度,或由于信息有限,单纯的以单个部门思维制定制度,从而忽视对审判管理的规律性及与其他环节的相互衔接,使管理效果受到限制。另外,层级管理中同个业务部门的分管副院长、庭长既是本部门工作的执行主体,也通常是责任主体,在当前审判委员会功能并未完全体现,专门管理机构权威有限的情况下,分管副院长还常常是本部门工作实质上的最高管理主体,最终这种监督、执行、责任三位一体的管理模式会使管理主体对管理作为与否享有很大的随意性,对于管理中本部门出现的各种问题也难免会出现“包庇”、内部解决的思想,使审判工作中的问题得不到反映与深层次的分析,不利于审判工作制度的建立。

(四)多重原因致审判管理权威不足

    审判管理现阶段的低效运行还产生于司法人员对审判管理权来源怀疑下的抵触情绪。部分司法人员认为依照理论,审判权应独立行使,无需受到其他权利的限制,法院内部实施的审判管理并没有相应的理论、法律来源,并且当前院、庭长这些管理主体实施的案件审批权,也超出了法律规定的范围,这种“法外程序”使办案人员对管理的合法性心存芥蒂。另外,当前审管办在基层法院地位设施不够高,话语权不强,导致案件质量评查、讲评等各项审判管理机制不敢大胆展开,执行力受到影响。而部分管理机制设置的欠科学性也使审判管理权威受到影响,如法院间实行的绩效考核不科学,致案件指标层级提高、指标竞赛、造假案等情况逐渐出现,使司法人员认为审判管理本身已背离司法规律[6],管理的目的遭到质疑,管理权的权威因此受到极大影响,难以得到真正的服从。

三、审判管理出路探析:层级职权明晰下的集约管理模式

审判管理作为新生制度,介入到基层法院原本的管理方式之中,因为制度的不成熟,造成当前无序的状态,使得管理效率受到影响。如何构建审判管理在基层法院中的地位,笔者认为应寻求一条审判管理“集约化”的模式,在职责明晰、管理系统的条件下,审判管理才能高效运行。

(一)横向集中审判管理职责于专门管理机构

审判管理职能的分散容易导致职责不清、信息不畅、敷衍推诿,管理职能无法深入的、系统性落实,只有将各部门的审判管理职责科学合理的进行整合,集约于专门的管理组织,审判管理才能走上专业化、整体化的方向,符合司法规律地指引审判工作的开展。结合基层法院的工作情况,当前的审判管理办公室应定位于专事审判管理的综合审判业务部门,整合其他分散的管理职责,集中之后,审管办的主要职能应包括:案件质量效率流程监控、案件指标数据统计、审判运行态势分析、审判经验总结、审判业务能力提升、审判事务决策建议、审判工作协调等。

多项职能集于审管办一体后,应适当提高审管办的规格,可将它作为审判委员会的日常事务机构,定位于专事审判管理的综合业务部门,对审判工作进行全局性的统筹规划指导、牵头组织协调[7],这样才能有助于审管办在法院各部门之间协调工作,才能使其开展工作得以保障,从而改变当前基层法院审管办无权管、管不着的现状。

(二)纵向明确层级管理监督

在横向明确审管办的职责后,在层级上,应形成审委会、审管办、院(主要是分管副院长)庭长三层自上而下的监管体系,这样才能使管理也置于监管之下,制度才能有效运行。各分管副院长与业务部门的庭长一同负责审判管理工作在本部门的落实,向审管办反映审判工作需求。审管办对各业务部门的案件流程管理进行及时的提醒、跟踪监督,通过案卷评查等开展案件质量监督、通报,分析各业务部门的审判运行态势,通过审判工作例会、法律文书评比、错案讲评、培训组织等制度等提升办案人员业务技能,根据各业务庭反映或自身发现的审判工作需求与其他审判业务部门、人事、政务部门沟通、协调工作制度,保障全院审判工作的顺利开展。随着司法改革过程中的完善,审委会应突显出其作为审判管理最高机构的职能,对审判管理工作进行全局的把握与决策,定期对审管办的工作落实情况进行监督检查,这样,像审管办的质量评查、流程监管也处于更高层的“再评查”之下,就能为审管办工作的开展创造较好的氛围,以免管理人员碍于人情放松管理、实行好人主义。审判管理职权集中后的三层管理应成为法院内与人事管理、政务管理相并行的一列管理体系,实现审判管理的专业化、系统化。

(三)完善审判管理相关机制

1.重塑服务型审判管理理念——柔性管理与刚性管理并重

当前的审判管理工作一定程度上片面强调对法官的刚性监督,而忽视了对审判工作和法官的服务,使得管理成效不明显、参与人员懈怠,主要表现如审判工作分析促进领导决策做出不够、案件质量考评促进办案人员业务素质提高不足、审判管理为审判工作解决问题不多。审判管理工作其实是一项依附于审判、服务于审判的工作。作为审判工作综合管理部门,工作过程中应以审判工作为中心,以法官为本位,通过管理服务好审判工作,促进审判工作的良好运转。具体在管理中,管理主体应重视审判经验总结、业务技能提升、事务决策建议相关工作机制的运用,充分发挥工作协调服务职能,通过这些柔性管理方式,服务好审判工作的良好运行。

2.厘清审判管理权与审判权的关系

审判管理亦应遵守法律的规定,保证审判权的行使不受干扰、独立行使。当前,我国 “法院独立”行使审判权的设置与法官素质、司法大环境需要法官审判权受到内部制约息息相关,但是制约也应在法律规定的限度内展开。《人民法院组织法》规定独任审判员、合议庭是具体审理案件的组织,审判委员会对重大、复杂、疑难案件进行讨论并作出决定,另外,各诉讼法对案件审理过程中的部分程序事项另外赋予一些主体享有审批权,如民事诉讼中部分回避、拘留、罚款、延长审限等需要院长的批准。除此之外,法律并没有赋予其他主体行使审判权的权利,为了避免权利天然扩张性的出现,在审判管理过程中,应严格注意审判管理权行使的范围,特别是院、庭长在层级管理中的行使范围。在审判业务管理中,应明确规定院、庭长在听取案件汇报、签发裁判文书时,不具有案件的决定权,但可以给予存在异议时有权提出建议供合议庭参考,或建议提交审委会讨论的权利,以此既可弥补当前法官素质问题又能不违背司法规律地实施审判管理。而院、庭长审判管理职权应以个案审批中的指导建议、审判工作总结、审判工作问题反映、参与审案中的垂范等得以实现,不应直接介入审判权的行使。

3.建立科学的绩效考评机制

当前一线办案人员对审判管理的抵触心理很大程度在于管理偏离了正常的司法规律。绩效考评是进行审判业务能力评价的主要方式,直接影响到办案人员工作参与的积极性。但是,当前一些不科学的绩效考评方式导致各法院间对质效指标竞赛式的追逐,下级法院层层加压,使得办案人员不堪重负,抵触情绪较大。诉讼过程中如审限规定、陪审员参审、调解制度设计本身就有其特定的意义,应结合案件的具体情况处理。虽然在当前司法政策的需要下,指标设定对司法质量能有一定的促进作用,但是也应将这种设定限制在科学的范围内,不能以忽视司法规律的做法开展“指标竞赛”,这样,在各地法院的竞相追逐下,指标标准将不断提升,为避免不能达到“平均值”而扣分或排名末尾,强迫调解、执行备案制等各种法外程序就会应运而生。使管理不但不能促进审判工作的正常发展,反而成为审判工作偏离轨道的推手。最高院设定的评估指标体系,主要的功能是对审判运行态势的评估分析[8]。因此,在各法院审判业绩考评中不应不加分析、不加选择的将指标简单“移植”,对其进行业绩排名。绩效考评应重视司法规律,建立科学的指标体系、科学的应用到考核中,如部分指标应舍弃以平均值考核的方式,明确指标达标的具体值,超过部分也不按值加分,这样就能避免审判工作指标无休止的提升,而背离司法规律。

 

 

审判质效的提高,最终依赖的当然不是审判管理权的管束,而是审判权本身被高素质、专业化的行使,但是任何制度不可能从一开始就趋近完美,无需补充,审判制度亦是,特别是在当前的司法改革过程中,我国的司法环境、裁判专业化程度还受到各种制度、许多因素错综复杂的牵制,在这可能漫长的改革过程中,审判管理对审判质效的保障及促进作用可以说是无可替代,完善审判管理制度责任重大、意义深远!

 



[1] 熊选国:《以科学发展观为指导 构建科学规范的审判管理体系》,载最高人民法院办公厅编:《大法官论审判管理》,法律出版社2011年版,第68页。

[2] 参见胡昌明 杨兵 王耀承:《构建科学的审判管理机制》,载《人民司法》2011年第1期,第4页。

[3] 参见王琦:《审判权与审判管理权的冲突与良性互动》,载《海南大学学报人文社会科学版》2013年第3期,第107页。

[4]同前注2,第4页。

[5] 参见王秀红:《关于加强审判管理工作的几点建议》,载《大法官论审判管理》,法律出版社2011年版,第110页。

[6] 参见许建兵:《中国特色审判管理机制构建之构想》,载《法律适用》2009年第9期,第55页。

[7] 江苏省高级人民法院审判管理办公室:《关于审判管理改革的认识与探索》,载《法律适用》2008年第10期,第17页。

[8] 同前注7,第17页。

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